I. Mendicité sur les voies publiques

La mendicité est le fait de mendier, c'est-à-dire de demander l'aumône, don charitable fait à un  pauvre. Le terme décrit soit l'action soit la condition de celui qui y fait appel et ses formes sont variées (à la porte des églises, dans les moyens de transport, avec l'utilisation d'enfants pour apitoyer, à la suite d'une prestation de type artistique - généralement de la musique - ou de l'offre d'un service - vente d'un journal notamment). Contrairement à une confusion fréquente, le mendiant n'est pas nécessairement un sans domicile fixe (SDF) et tous les SDF ne sont pas des mendiants tant il y a dans le quart monde une diversité de situations et de pratiques sociales marginales.

L'exercice de la mendicité ne constitue plus un délit depuis l'entrée en vigueur du nouveau code pénal au début des années 1990. Cependant, elle peut être interdite dans certains lieux par des règlements de police pris par le maire, notamment pour des raisons de sécurité. Comme les arrêtés prescrivant le couvre-feu pour les mineurs, l'actualité de ces arrêtés tend à réapparaître avec l'été et les villes du sud de la France sont les plus concernées. Ainsi dans les années récentes, Montpellier, Nice, Sète, Prades, Colmar, etc., ont pris de tels arrêtés dont certains ont été annulés par les juges administratifs.

La mendicité sur la voie publique est juridiquement l'utilisation du domaine public pour une finalité particulière. Et comme le commerce ambulant, elle est un type particulier d'utilisation du domaine public pour une activité privée qui ne correspond pas à la destination du domaine (circulation des piétons et des véhicules). Elle n'est ni une simple utilisation collective du domaine public, et notamment des voies publiques qui en font partie, libre dans le respect des règles qui en régissent l'utilisation. Ni une utilisation privative (c'est-à-dire exclusive par une personne déterminée), laquelle est soumise à autorisation (ex. : installation d'un kiosque à journaux). Aussi, dans le cas de la mendicité, l'autorité administrative qui doit veiller à la conciliation des diverses utilisations du domaine public et au respect du  principe d'égalité entre les utilisateurs du domaine public (CE 2 novembre 1956 M. Biberon Leb. p. 403) peut édicter des mesures restrictives. 

    L'utilisation des pouvoirs de police

La mendicité provoque inévitablement les plaintes de particuliers, notamment d'habitants du voisinage  incommodés, de commerçants invoquant la fuite de la clientèle et un préjudice commercial, et les élus locaux soucieux de leur réélection, de l'image de leur ville et des recettes touristiques peuvent être tentés de réglementer par arrêtés.

Or, il n'est pas douteux que les sollicitations peuvent poser des questions d'ordre public : gêne ou entrave à la circulation des piétons, voire des automobiles; atteintes à la tranquillité publique; problèmes d'hygiène des espaces publics, etc. La tolérance de la population et les autorités à l'égard des solliciteurs est subordonnée au fait que ceux-ci n'apparaissent ni agressifs ni menaçants.

Alors même si en matière de police, la formule souvent rappelée est «la liberté est la règle, la restriction de police l'exception», des maires sont tentés d'édicter des arrêtés en mettant en avant des atteintes à l'ordre public.

Juridiquement, les maires des communes disposent en vertu du code général des collectivités territoriales (CGCT) de la possibilité de contrôler l'exercice de la mendicité dans leur commune en utilisant leurs pouvoirs de police sur le fondement de l'art. L. 2212-2 de ce code. En effet, cet article assigne à la police administrative la fonction d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Plus précisément, il indique que cette police comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ...
2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, y compris les bruits de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics.

Le non respect de ces règlements de police est sanctionné par l'art. R. 610-5 du code pénal, c'est-à-dire par les amendes prévues pour les contraventions de première classe dont le montant s'élève à 250 F aux termes de l'art. L.131-13 du code pénal (au 30 juin 2001).

    Conditions de légalité

La légalité des arrêtés municipaux d'interdiction de la mendicité est soumise aux mêmes conditions que les autres mesures de police administrative. Elle est subordonnée à la conciliation avec les autres libertés et principes et les mesures doivent être proportionnées aux risques de troubles à l'ordre public. En principe, les interdictions générales et absolues sont suspectes d'être illégales mais un des meilleurs spécialistes de droit administratif, René Chapus, n'exclut pas que la mendicité puisse faire l'objet d'une interdiction générale et absolue si les circonstances l'exigent  (Droit administratif général, 12ème ed., n° 937).

Dans une étude consacrée aux arrêtés anti-mendicité, Isabelle Michallet fournit ainsi quelques repères sur les conditions de légalité des restrictions  à certains usages des voies publiques (AJDA 2001, p. 325 et suiv.) :  la tranquillité publique peut fonder une interdiction de sollicitations abusives des passants par des commerçants (CE 11 mai 1934 M. Roblois Leb. p. 546); l'agrément des piétons est un but de la police municipale permettant d'interdire la circulation des véhicules (CE Sect. 8 décembre 1972 Ville de Dieppe Leb. p. 794) et cela vaut aussi pour une commune touristique (CE 14 janvier 1981 Bougie et autres Leb. p. 15); légalité de l'interdiction de l'activité des marchands ambulants sur les plages et promenades pour assurer aux usagers - et notamment aux touristes - la commodité et la sécurité qu'ils étaient en droit d'attendre (CE 23 septembre 1991 Lemonne Leb. p. 314).

Des raisons similaires à celles pour lesquelles les juges admettent des limitations au colportage, à l'exercice de la profession de photographe-filmeur sur les voies publiques ou à d'autres usages des voies publiques peuvent-elles également fonder des limitations à la mendicité ?

Peut-être pas si l'on considère que les arrêtés d'interdiction de la mendicité mettant en cause la liberté d'aller et venir, de valeur constitutionnelle, et non des libertés de moindre valeur, les incommodités qui peuvent justifier l'interdiction de commerces ambulants, ne sont pas nécessairement suffisantes pour justifier une interdiction de la mendicité, le contrôle de proportionnalité entre la mesure de police et les risques d'atteinte à l'ordre public devant s'effectuer en tenant compte de la valeur de la liberté en cause. Il est vrai que pour de nombreux mendiants, les voies publiques sont fondamentalement des lieux de vie.

En fait, le bilan du contrôle juridictionnel de la nécessité des mesures de police en matière de mendicité, est contrasté. D'un côté, la cour administrative d'appel de Bordeaux s'est montrée favorable à une limitation de l'interdiction de la mendicité. Ainsi dans un arrêt du 26 avril 1999 Ville de Tarbes, il a jugé que : «S'il appartient au maire, en vertu des pouvoirs de police, de prendre des mesures nécessaires pour remédier aux inconvénients que le mode d'exercice de la mendicité peut présenter pour l'ordre public, il ne pouvait toutefois interdire dans les principales rues, places et lieux publics du centre-ville toute interpellation des passants dans le but de solliciter leur générosité, toutes quêtes ou attractions ambulantes qui n'auraient pas été autorisées, ainsi que le maintien prolongé en position allongée, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'éventualité des troubles occasionnés par de telles activités ou attitudes présentait un degré de gravité tel que leur interdiction sur l'ensemble des lieux énumérés s'avérait nécessaire; le maire de Tarbes ne pouvait par ailleurs interdire de façon générale tous comportements constituant une atteinte au droit d'aller et venir d'autrui.» De l'autre côté, la Cour administrative d'appel de Marseille s'est montrée favorable à une interdiction générale de la mendicité (CAA 9 décembre 1999 Commune de Sète  n° 97MA11654, Commune de Prades n° 97MA11358).

Si l'action juridique locale dans sa dimension répressive peut parfois être nécessaire, elle ne peut prétendre être la panacée car elle ne traite que les symptômes et risque de seulement déplacer les problèmes dans les communes voisines. Réglementer de manière coercitive et sans ménagement aboutirait à des formes de bannissement et à un traitement inhumain des plus démunis. L'action préventive contre cette forme de marginalisation est donc indispensable et les diverses lois (lois sur le revenu minimum d'insertion, sur les exclusions, ou sur la couverture médicale universelle) ont permis de limiter son développement dans un contexte de crise économique, d'accroissement du chômage et de la précarisation de catégories plus nombreuses de population.

II. La mendicité des mineurs

La mendicité des mineurs pose des questions particulières. Fondamentalement, le rapport aux autres et au monde dans la mendicité habituelle est à l'opposé des valeurs nécessaires à une citoyenneté responsable qui repose sur le sentiment de sa dignité et la capacité à penser et à agir par soi-même. La mendicité des enfants est plus grave parce que l'individu est stigmatisé par une image de déchéance avant même d'avoir un peu de prise sur sa propre vie. Les diverses allocations et aides, familiales et sociales, et l'obligation scolaire sont des instruments essentiels de prévention et de dissuasion de la mendicité enfantine. 

Les dispositions juridiques répressives, plus globalement la protection judiciaire de la jeunesse, complètent utilement la dissuasion économique et sociale. Parmi diverses dispositions qui visent à réprimer la mendicité des mineurs on peut citer : l'article 227-20 du code pénal qui réprime la provocation d'un mineur à la mendicité; l'article L. 261-3 du code du travail qui punit le fait d'employer des mineurs à la mendicité habituelle, soit ouvertement, soit sous l'apparence d'une profession. Les peines encourues sont de deux ans d'emprisonnement et de 300 000 francs d'amende, peines portées à trois ans et 500 000 francs si la victime est un mineur de quinze ans.

Les interventions des services de police peuvent également s'inscrire dans le cadre des dispositions de l'article 227-17 du code pénal qui permet des poursuites à l'encontre des père et mère qui ne remplissent pas les obligations légales de protection et d'éducation à l'égard de leurs enfants et dans celles de l'article 375 du code civil qui dispose que "des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises ".

Par contre, il semble y avoir un vide juridique quant à la présentation par un mendiant d'enfants en bas âge cantonnés dans un rôle purement passif destinée à provoquer l'apitoiement des personnes sollicitées. Selon la réponse à la question écrite n° 52017 de M. Deprez Léonce du 11/12/2000 (JO p. 7025) sous réserve d'une interprétation jurisprudentielle contraire, les dispositions répressives précédentes ne paraissent pas devoir s'appliquer.

III. La mendicité dans les gares

L'ordre public dans les gares SNCF est une compétence du préfet. La police des établissements de la SNCF demeure régie par la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer qui remonte donc presqu'aux origines de ce moyen de transport et par le décret n° 730 du 22 mars 1942 modifié portant règlement d'administration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation des voies ferrés d'intérêt général et d'intérêt local (JO 23 août 1942). Le pouvoir de police dans les gares SNCF appartient non au maire mais au préfet (art. 6 du décret précité du 22 mars 1942 modifié). Si aux termes du nouveau code pénal, la mendicité n'est plus un délit, elle demeure interdite  par l'art. 85 de ce décret. Au niveau local, des arrêtés préfectoraux précisent les règles de police applicables.

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